Las emergencias humanitarias



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Väyrynen, Raymo. Las emergencias humanitarias. En libro: Los retos de la globalización. Ensayo en homenaje a Theotonio Dos Santos. Francisco López Segrera (ed.). UNESCO, Caracas, Venezuela. 1998. ISBN: 9291430366.

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Las emergencias humanitarias

Raymo Väyrynen 
Introducción

Como no hay guerras importantes entre los países, las emergencias humanitarias son el tipo más serio de crisis en las relaciones internacionales. En tales emergencias la gente no sólo muere por la violencia sino también de hambre y enfermedades y sufren por tener que exilarse o desplazarse dentro del país. La degeneración de la sociedad en un desastre humanitario significa que sus mecanismos normales han dejado de funcionar; las instituciones democráticas y la sociedad civil son fragmentadas, la economía de mercado está sesgada por los monopolios y las operaciones del mercado negro, y la gente está desarraigada de sus comunidades familiares. La muerte es la última forma del sufrimiento humano, pero en las emergencias humanitarias se hacen evidentes también otras formas prolongadas de sufrimiento, que quizás son peores.

La emergencia humanitaria no sólo es un fenómeno de la vida real, sino que también se ha convertido en un concepto semántico, político, que utilizan las organizaciones internacionales, los gobiernos, los medios masivos de comunicación y las agencias de ayuda transnacional para describir el sufrimiento diario en lugares como Bosnia, Rwanda, Somalia y Zaire. Para balancear la tendencia de varios actores de “enmarcar” las emergencias, debemos esforzarnos en definir y operacionalizar el concepto. Esto debe ayudar a tratar de comprender tanto las causas, los procesos como las consecuencias destructivas de los desastres humanitarios. Sólo cabe desear que el conocimiento así adquirido pueda ayudar a desarrollar medios más efectivos para prevenir y resolver tales desastres.

Una emergencia humanitaria se puede definir como una profunda crisis social donde gran cantidad de personas mueren y sufren la guerra, la enfermedad, el hambre y el desplazamiento debido a desastres naturales y los provocados por el hombre, mientras que otros pueden beneficiarse de él (Väyrynen 1996:19).

Esta definición dice esencialmente que una crisis humanitaria debe ser tanto multidimensional como profunda; tiene que afectar a la gente en forma negativa, amplia y profundamente. Las víctimas de la guerra están sometidas a una violencia física directa que, junto con la violencia estructural de la sociedad, desencadena también un sufrimiento “callado” a través del hambre y la enfermedad. Los desastres humanitarios no son accidentes, pero están alentados por grupos poderosos que buscan ganancias materiales y políticas y utilizan medios coercitivos para victimar a la gente tanto directa como indirectamente (Macrae & Zwi 1994).

En un estudio anterior hice un esfuerzo para operacionalizar el concepto de emergencia humanitaria mediante la ayuda de cuatro variables claves: la guerra, el desplazamiento, el hambre y la enfermedad. Utilizando datos estadísticos internacionales, el trabajo mostró alrededor de 25 países en donde la gente sufrió grandes estragos ocasionados por estos cuatro azotes durante los años de 1993-951. Resultó que en el análisis empírico, taxonómico, los criterios de definición llevaron a dos tipos principales de emergencias humanitarias; aquellas en las que la violencia y la pobreza se refuerzan mutuamente y aquellas en las que el sufrimiento humano resultó más importante que el enfrentamiento militar y el desplazamiento. El primer tipo de crisis se puede denominar “emergencia humanitaria compleja” y el segundo “emergencia humanitaria parcial” dominada por la violencia más que por el subdesarrollo per se.

Cabe destacar que el término “parcial” no quiere decir que en tales desastres la gente no sufra de hambrunas y enfermedades. Sólo significa que su situación no es en estos aspectos tan mala como la del sufrimiento en las emergencias complejas. Es más, se debe señalar que no se toman en cuenta en este trabajo las emergencias humanitarias en las que la devastación humana se ha debido principalmente al hambre y la enfermedad y, por ende, al subdesarrollo; sino más bien a la guerra y al desplazamiento (e.g., Bangladesh, República Central Africana, Nigeria y la República Popular Democrática de Laos).

La siguiente tabla contiene la lista de emergencias humanitarias violentas, complejas y parciales, definidas por los 25 casos más desastrosos en cada uno de los cuatro criterios del sufrimiento (Väyrynen 1996): (ver tabla Nº 1)

Esta presentación esquemática requiere, por supuesto, algunas aclaraciones y advertencias. Por ejemplo, la tabla no debe ser interpretada como que Etiopía, Eritrea y Myanmar no experimentaron violencia durante 1993-95. Sí lo hicieron, pero la violencia no fue tan extensa como para que estos países se clasificaran por el número de víctimas como si estuvieran entre los peores casos del mundo. Para tomar otro ejemplo, no hay duda de que el pueblo iraquí ha sufrido por el gobierno predatorio de Saddam Houssein y las sanciones económicas de las NN.UU., pero por los datos estadísticos disponibles su sufrimiento no ha sido tan malo como, digamos, en Afganistán o Sudán. Se deben añadir desde 1995, por lo menos a Zaire y, si es posible, a Nigeria, a la lista de emergencias humanitarias.

LA TAREA DE INVESTIGACION

El presente análisis enfoca, en particular, la forma en que terminan las emergencias humanitarias, si es que lo hacen. La advertencia está justificada ya que algunas crisis humanitarias han continuado por largos períodos de tiempo y no muestran ningún signo de disminución. Las causas de la naturaleza prolongada de las crisis humanitarias obviamente son muchas; por ejemplo, tales crisis dan lugar a un nuevo tipo de orden económico y político en el que las ganancias particulares de los que tienen el poder, posiblemente en ambos lados del conflicto, son tan grandes que no tienen ningún incentivo para terminar la crisis. (Väyrynen 1997; Keen 1997).

Como hemos visto en Bosnia, Somalia, Sudán y otros lugares, las víctimas de las emergencias pueden convertirse en rehenes del juego inescrupuloso de concentración del poder y la riqueza. Al final, sólo una intervención externa puede ser capaz de alterar el balance costo/beneficio, que permite que continúe el conflicto. Esta observación surgió por los resultados del estudio de varios casos de conflictos en Africa del Sur. En él se concluyó que sólo una atención intensa y prolongada de la comunidad internacional, tanto en la resolución del conflicto como en la implementación de los acuerdos de paz, puede hacer que se solucione. (Ohlson & Stedman 1994; 122-24; también Hampson 1996; 11-13, 221-23).

La naturaleza prolongada de las crisis humanitarias es consistente con la observación de que un número creciente de guerras, durante 1975-83 fueron el 86% del total, terminan estancadas más que en una victoria de una parte y la derrota de la otra (Smith 1995: 4-6).

Esto puede deberse, en parte, a la creciente prevalencia de guerras civiles en la población total de guerras. Medido por el número de víctimas, tales guerras tienden a ser más intensas, debido a todo lo que está en juego en la competencia por el poder político. Quizás por ésto, las guerras civiles terminan menos frecuentemente en negociaciones que las guerras entre los Estados2. Por otra parte, históricamente, más de la mitad de las guerras civiles terminaron dentro de los cinco primeros años de su surgimiento (Licklider 1995: 681-82, 684).

Históricamente, la victoria militar y el agotamiento parecen que hayan sido cuando mucho las formas más comunes de terminar las guerras entre países.

Sin embargo, el agotamiento o el estancamiento no significan necesariamente el final de la guerra. Una guerra estancada puede estar adormecida durante un período y surgir de nuevo. De forma alternativa, ella se puede transformar en un tipo diferente de competencia entre las partes que empiezan a mezclar las negociaciones con castigos mutuos (Dunnigan & Martel 1987: 272-74; Wagner 1993: 259-60).

Las negociaciones para terminar las guerras civiles son difíciles por varias razones. Stedman (1996: 343-50) se refiere a los dilemas de seguridad debidos a la desmobilización, el miedo y la desconfianza mutuos, las patologías de liderazgo y el engaño de las partes en la retórica de la violencia como las barreras para negociar acuerdos. Walter (1997: 335-36, 338-39) amplía este punto argumentando que los acuerdos negociados en las guerras civiles son raros, porque ellos requerirían que las partes desmobilizaran a sus fuerzas armadas. Esto dejaría a las partes sin poder y a merced del adversario. Este argumento tiene una reminiscencia del análisis de Posen (1993) que enfatiza la prevalencia de los dilemas de seguridad en los conflictos étnicos. También está de acuerdo con la conclusión de Kaufmann (1996) de que la repartición del territorio en pugna ha sido muy común en la historia y, al menos en algunos casos, tiene el desenlace normal deseado.

Otras barreras al acuerdo negociado de las guerras civiles se deben a algunas asimetrías básicas entre las partes. Tales asimetrías se deben tanto a las diferencias en la fuerza de sus organizaciones como a un status internacional desigual si una de ellas es reconocida y la otra no. Los gobiernos pueden movilizar recursos y adquirir legitimidad internacional más fácilmente que los insurgentes. Por otra parte, los insurgentes pueden tratar de cambiar sus desventajas en beneficio propio utilizando algunas estrategias indirectas que debilite la moral de las tropas enemigas. Los insurgentes tienden a estar más fuertemente comprometidos con el resultado del conflicto que el gobierno. Ellos son un movimiento que luchan por algo único, mientras que el gobierno tiene que satisfacer distintos objetivos simultáneamente y ésa es la razón por la que su atención está más dispersa (Zartman 1995: 7-9; King 1997: 40-50).

El final de las emergencias humanitarias por medio de negociaciones es probablemente más difícil que el de las guerras civiles a medida que su complejidad se acentúa por la profunda crisis económica y social. Mientras que en muchos casos puede estar justificado considerar el final de la guerra como un pacto (Pillar 1983), el final de las crisis humanitarias no se puede incluir en ese marco (a menos que se considere la emergencia el único resultado de una confrontación militar entre las partes que no es generalmente el caso).

Entonces, debido a la naturaleza compleja y prolongada de las emergencias humanitarias, su solución es inherentemente difícil. De hecho, muchos de los esfuerzos consagrados a llegar a un acuerdo probablemente fracasarán o, al menos, tomarán su tiempo antes de que puedan rendir sus frutos. Además, en la resolución de emergencias humanitarias no es suficiente con terminar la violencia, sino que tanto la parte interna como la tercera parte deben estar listas para lanzar importantes programas de reconstrucción institucional y económico para mitigar el daño de la crisis, y posiblemente también para castigar a los criminales de guerra. La literatura resultante de las reformas económicas e institucionales que se requieren en la transición de la guerra civil a la paz muestra que el proceso puede estar hasta más lleno de peligros que la propia terminación de la violencia (Ball & Halve 1996; Colette, Kostnern & Wiederhofer 1996;Väyrynen 1997a).

Estos hechos aconsejan el pragmatismo al diseñar un marco analítico en el “largo y tormentoso camino hacia la paz” (Smith 1995: 3). Por lo tanto, este trabajo comienza desde una simple topología de vías en las que potencialmente se puedan resolver las más importantes crisis militar, política y social y hace un esfuerzo por mejorarla mediante un análisis empírico. Las preguntas clave para responder son: ¿Quién trata de poner fin a las emergencias humanitarias y por qué medios? En este marco pragmático, hay dos opciones tanto para la selección de actores (internos vs. externos) como para la selección de medios para resolver la crisis (violentos vs. pacíficos). Estas diferencias llevan a la siguiente tipología:

Es obvio que estas diferentes opciones están interrelacionadas; por ejemplo, un acuerdo de compartir el poder se puede apoyar con una operación de paz imparcial o pudiera ocurrir un genocidio por medio de una intervención internacional poderosa. En general, parece que el escoger entre los medios violentos y los pacíficos para terminar una crisis es más importante que la selección entre los enfoques interno y externo (que en cualquier caso están interrelacionados).

Mi hipótesis de trabajo aquí es que las emergencias humanitarias son dramas profundos y complejos del sufrimiento humano que no pueden ser tratadas por los métodos normales de resolver los conflictos; en tales desastres las animosidades entre las partes se han ido más allá del punto de no-retorno. Esto sugiere que los métodos pacíficos, internos, de resolver la crisis se han agotado y las negociaciones directas entre las partes no producen resultados (en 1800-1980 terminaron con negociaciones sólo un tercio de las guerras civiles, pero dos tercios de las guerras entre estados; Pillar 1983: 24-25). Además, en las guerras civiles, la búsqueda de solución militar se vuelve muy pronunciada y puede llevar hacia un estancamiento o la exterminación, expulsión o capitulación de la parte derrotada y la victoria de la otra parte.

Esto tiende a dejar a la victoria militar de una parte sobre la otra como la única alternativa real de terminar la guerra civil (que, por supuesto, prolonga el sufrimiento humano). Sin embargo, como la victoria militar completa a menudo no se puede obtener, las partes deben conformarse con una solución interina. Tal solución está basada a menudo en un estancamiento en el que las partes dividen temporalmente el territorio lo cual es posible si sus fuerzas son casi iguales. Si son desiguales, la parte más débil debe irse a la clandestinidad, o a las montañas, para continuar la resistencia activa cuando la situación se vuelva más favorable. Por éso, un estancamiento generalmente combina la violencia y la paz en diferentes proporciones.

Zartman (1995: 6-7) sugiere que este tipo de solución estancada es la que más se obtiene en los conflictos sobre el control y secesión de una región en particular (e.g. Chipre, el País Vasco, Cachemira y Sri Lanka). La violencia está presente, pero nó necesariamente cada día. Un estancamiento prolongado sin guerra es menos posible si los conflictos luchan por la autoridad política central que ninguna de las partes puede conquistar en forma decisiva (e.g. Afghanistán, Angola, Etiopía y Mozambique).

La fragmentación del Estado es posible en ambos tipos de territorio entre las diferentes partes y se vuelve tan penetrante que la autoridad central pierde el control sobre el país, (e.g. Liberia y Somalia) o la lucha por esa autoridad es tan fiera y prolongada que su alcance está seriamente limitado (e.g. Afganistán y Sudán). El colapso del Estado que está “marcado por la pérdida del control en el espacio político y económico”, es un proceso a largo plazo cuyo último resultado es imposible de revertir (Zartman 1995a). Sin embargo, este colapso del Estado no lleva necesariamente a una crisis humanitaria permanente a medida que emergen nuevos mecanismos para limitar, aunque no abolir, la violencia y promover los intercambios económicos (en Somalia, ver Lulling 1997).

Entonces, parece que hay tres opciones básicas para resolver una emergencia humanitaria; (a) un acuerdo negociado, (b) una solución militar, y (c) un estancamiento que puede significar la división o el colapso del Estado, o la eliminación temporal de la parte más débil. Un poder compartido negociado significa una solución pacífica, la victoria militar obviamente se alcanza por la preponderancia de la fuerza armada, y el estancamiento combina el rol violento con el pacífico. En todas estas opciones la intervención externa puede desempeñar un papel. Pero parece ser que los factores nacionales, tales como las políticas de exclusión, la debilidad del Estado y los eventos decisivos son las causas más importantes de las emergencias humanitarias, más que la intervención externa (Holsti 1997: 23-25).

En el caso de la intervención externa, no hay duda que la vía más crítica es si la comunidad internacional, que incluye los gobiernos nacionales y las organizaciones internacionales, decide involucrarse o nó. Como es bien sabido, los actores internacionales, especialmente desde la debacle en Somalia, se han vuelto más cautelosos al tomar riesgos o dirigir cualquier recurso significativo para la terminación de la crisis (Bosnia es una excepción parcial a esta regla). La selectividad de las intervenciones militares internacionales en las crisis humanitarias se ha incrementado abruptamente desde 1992-93. Esto se muestra claramente por la falta de voluntad para intervenir en la región de los Grandes Lagos en 1994-96 para detener allí un desastre humanitario.

Se ha sugerido que la comunidad internacional debe tomar una visión todavía más diferenciada de la intervención externa; 1e., para “adoptar una política de selección y brindar ayuda sólo a aquellos países que tienen la oportunidad de alcanzar un desarrollo sostenible” (Stedman 1996:237). Este razonamiento sugiere que las intervenciones externas, especialmente las del tipo militar, se volverán menos frecuentes e indiscriminadas y que los actores principales nacionales e internacionales están volviendo a un medio más imparcial y pacífico, y por tanto, menos costoso, para lidiar con los estados de volatilidad interna. Al hacerlo están reconociendo el hecho de que el éxito de la intervención de una tercera parte depende más de la mezcla de los instrumentos utilizados que de quién interviene y dónde (Regan 1996).



EL DESENCADENAMIENTO DE LAS EMERGENCIAS HUMANITARIAS

Parece que la mayoría de los desastres humanitarios son desencadenados por sucesos políticos que destruyen la estabilidad de un país o de una región. El subdesarrollo y la pobreza, la presión demográfica y ambiental y el crecimiento económico bajo o negativo, especialmente en Africa en los años ‘70 y ‘80 incrementa, obviamente, la vulnerabilidad de los países a las emergencias humanitarias (Nafziger 1996). Sin embargo, ellos raramente desencadenan tales emergencias.

La violencia crece de la competencia por el poder, el status, y los recursos por los actores políticos principales. En muchos casos sus rivalidades están relacionadas con el poder político y el control territorial; i.e. en la lucha por el gobierno central o por un control territorial más limitado (secesión) las rivalidades tienen aspectos étnicos y económicos, pero son, como regla, subsidiarios en la adquisición violenta del poder político que entonces les dan acceso al territorio y a los recursos.

El desplazamiento interno y externo son casi siempre una consecuencia de tales violencias mientras que el hambre y las enfermedades tienen sus raíces en los fracasos del desarrollo, aunque empeoran por la extensión de la violencia. Entonces, hay un camino directo desde la violencia, desencadenado por las luchas por el poder, al sufrimiento humano.

Se ha experimentado una acumulación de emergencias humanitarias de los años ‘60 en adelante; han aflorado nuevas crisis sin que las antiguas se hubieran resuelto. En los años ‘70 el colapso de la dictadura en Portugal le dió su independencia a Angola y Mozambique y la oportunidad para tener durante los próximos veinte años su propia y sangrienta lucha por el poder. La caída de Haile Selassie hizo polvo la primitiva estabilidad que había existido en Etiopía y motivó también a los eritreos a incrementar su campaña militar por la independencia. En el vecino Sudán las viejas tensiones entre el norte y el sur estallaron en una guerra civil abierta que ha cosechado pérdidas humanas devastadoras. A la vuelta de los ‘80s , la invasión soviética en Afganistán y el ataque de Irak sobre Irán abrió las compuertas para otras dos crisis humanitarias y políticas estancadas, que en los ‘90s se volvieron peor que nunca.

Los dos elementos pivotes a la vuelta de los años ‘90s que tuvieron consecuencias humanitarias desvastadoras fueron la desintegración de los acuerdos políticos multinacionales en la Unión Soviética y Yugoslavia. La disolución de la Unión Soviética dejó a sus quince repúblicas por su cuenta; la mayoría de ellas no estaban preparadas ni en lo económico ni en lo político para la independencia. La consiguiente violencia fue más dramática en el Cáucaso y partes del Asia Central. La guerra entre Armenia y Adzerbaijan sobre Nagorni-Karabakh y las múltiples crisis en Georgia desestabilizaron en forma perjudicial la región del Cáucaso. En Asia Central, la guerra civil en Tajikistán fue el conflicto más destructivo del valle del Ferghana y también involucró a diversos estados de la región.

En la transición de un conflicto estándar a la violencia intensa un “fenómeno decisivo”, para utilizar el término de Hardin (1995: 146-47 y también Holsti 1997: 17- 18), desencadena a menudo un baño de sangre. Parece ser que en las emergencias humanitarias estudiadas en este trabajo, un suceso decisivo ideal puede hallarse en doce de los veintiún casos: la intervención externa (Afganistán, Iraq), el colapso de un gobierno “histórico” (Angola, Eritrea, Etiopía, Mozambique) y la fragmentación de un acuerdo político multinacional (Armenia, Adzerbaijan, Bosnia, Croacia, Georgia, Tajikistán).

Obviamente, también se pueden identificar eventos decisivos menores en las otras crisis, aunque hay mejores ejemplos en la escalada para finalmente lanzarse en la crisis total.

El Apéndice 2 trata de definir en cada caso el estado actual de las crisis humanitarias (i.e. si la guerra continúa o nó), el modo en los acuerdos militares internos (continuación de la lucha, estancamiento o victoria), y la naturaleza en una intervención externa (la mediación, fuerza de paz, ninguna intervención). Muchos de los juicios empíricos están, por supuesto, abiertos al cuestionamiento y hasta la crítica. Lo más difícil de juzgar es si realmente la crisis ha terminado o nó. Aquí he utilizado un criterio muy relajado; la guerra se considera terminada si no ha existido un combate importante entre las partes durante el último año transcurrido.

Existen buenas razones para debatir si la guerra civil en Angola, Bosnia, Burundi, Iraq y Liberia ya terminó realmente o si la situación actual de relativa paz en estos países es más bien un descanso en la lucha. De hecho, la paz en éstos y otros países puede no durar. El uso del criterio “fácil” puede defenderse por el hecho de que hace posible diferenciar entre las victorias militares y los estancamientos de los cuales los últimos son obviamente más plausibles de estallar de nuevo en violencia. Esto permite un análisis más rico que, por ejemplo, en el trabajo de Walter (1997) en que los únicos desenlaces son la “victoria decisiva” y un “acuerdo exitoso”.

Al determinar la naturaleza de la intervención externa, las “fuerzas de paz” también se considera que incluyen la mediación por terceras partes, mientras que la “mediación” se refiere al compromiso internacional escaso de fuerzas de paz o para hacer cumplir los acuerdos. La diferencia está en que las fuerzas de paz incluyen tanto los instrumentos de influencia políticos como militares mientras que la mediación se refiere únicamente a las acciones por terceras partes puramente políticas. El caso de Irak está limitado aquí a las áreas kurdas en la parte norte del país. Entonces, las “fuerzas de paz” se refieren aquí a la Operación Confort que, de hecho, fue una intervención humanitaria (como lo fueron algunas partes del compromiso internacional en Bosnia y en Somalia).

LAS ESTRATEGIA INTERNAS

El Apéndice 2 muestra que de las 21 emergencias humanitarias en los años ‘90, todavía continúa la lucha en seis casos, se ha alcanzado el estancamiento en ocho de ellos, y la victoria militar unilateral ha ocurrido en siete crisis. El número de crisis terminadas y que aún continúan es casi el mismo (diez vs. once). En otras palabras, no hay una vía sencilla, definitiva, de terminar una emergencia humanitaria. Esta conclusión se debe calificar, sin embargo, destacando la advertencia técnica de que las guerras que aún perduran no pueden haber terminado en victoria y que la lucha, por definición, ha cesado en los conflictos terminados. Entre las crisis que continúan, la lucha continúa en seis y se ha alcanzado un estancamiento en cinco de ellas. Es muy natural que la victoria sea más común que un estancamiento entre los conflictos ya concluídos (siete vs. tres).

Un signo positivo es que las emergencias humanitarias más complejas (ver Tabla 1) se han terminado por ahora, al menos, temporalmente: Angola, Mozambique, Rwanda y Somalia (Afganistán es la única en que la guerra continúa). Menos reconfortante es el hecho de que en la próxima categoría de emergencias más seria, sólo Eritrea, Etiopía, y posiblemente Liberia, han visto realmente la terminación de la crisis (que también ha ocurrido en dos crisis humanitarias de casos fronterizos: Uganda y Zaire). En la de Eritrea, Etiopía, Rwanda, Uganda y Zaire la estabilidad ha sido restaurada por la victoria del movimiento guerrillero. En todos estos casos, la rebelión comenzó desde la periferia del país y se extendió, con apoyo externo en los mismo casos, a otras partes y al final, a la capital (Gershoni 1996). En Angola y Mozambique, la guerra civil terminó en la victoria por parte del gobierno.

El poder compartido, lo mismo asociado que integrativo, es obviamente una vía efectiva y perdurable de terminar la guerra civil y con ello, la emergencia humanitaria. Le da su parte a todos los que están involucrados en la paz y brinda seguridad contra los riesgos en la transición de la guerra a la paz. Por tanto, está justificada la atención que el poder compartido ha recibido recientemente como método de solución de conflictos y de estabilización política (Sisk 1996).

Otro arreglo duradero es garantizar una adecuada autonomía a la región y/o al grupo de identidad que se ha rebelado contra el gobierno central. Esto ha ocurrido, por ejemplo, en el País Vasco y Palestina (Lapidoth 1997).

En realidad, han existido muy pocos casos de poder compartido en las crisis que más o menos han sido terminadas definitivamente. En Angola y Rwanda el poder se ha compartido entre el gobierno y la oposición, pero hasta cierto límite. Es más, las condiciones del poder compartido han sido dictadas en su mayor parte por el lado vencedor. El Acuerdo de Dayton es, mayormente por supuesto, acerca del poder compartido, pero ha funcionado mal y las instituciones nacionales, en los que los bosnios, croatas y serbios deben cooperar, apenas han comenzado a trabajar. En realidad, los serbios en particular disfrutan de una buena cantidad de autonomía contrariamente a las intenciones originales. Por lo general, ni la autonomía ni el poder compartido son soluciones en los que se apoyan los acuerdos de la posguerra. En vez de éso, las profundas crisis políticas y sociales parecen terminar en el dominio de un partido o de una coalición de partidos que aspiran a gobernar el país completo.

Los fracasos del Estado en los países en desarrollo se deben generalmente o al colapso del gobierno central o a la excesiva malversación de bienes y la rapiña de la clase gobernante (acerca de tipos diferentes de fracasos del Estado, ver Fros 1996; también a Holsti 1997: 9-12). El colapso del Estado puede resultar de la guerra entre “señores de la guerra” enemigos que dejan al pueblo a merced de los desastres de la lucha. En esta situación no tiene otro recurso que sufrir o huir, o ambos. La malversación de bienes y la rapiña a expensas del pueblo se puede practicar tanto por el gobierno central como por los “señores de la guerra” hasta que no quede nada de valor. A menos que alguien tome el gobierno central, éste colapsa (Väyrynen 1997: 26-37). La malversación de bienes y la rapiña son más fáciles de conseguir en las sociedades no-democráticas, donde hay débiles controles y balances. Ellos también evitan el alzamiento de la sociedad civil para defender los intereses del pueblo.

De hecho, una explicación potencial para que continúen las crisis humanitarias es la ausencia de una transición del país de un gobierno colapsado y predatorio a un sistema político democrático y participativo. Enfocándonos en Africa, se puede notar que ningún país que sufre una emergencia humanitaria ha tenido una “poliarquía multipartidista” como sistema político y solo uno ha tenido un “sistema competitivo de un sólo partido” (Sierra Leona). El resto han sido o “oligarquías militares (Burundi, Etiopía, Liberia, Rwanda y Sudán), o “dictaduras personales” (Somalia), o gobiernos autoritarios mixtos (Angola y Mozambique)3.

Mirando más allá de Africa, parece que Colombia y Sri Lanka son los únicos casos en los que ha existido una cantidad razonable de democracia durante el tiempo en que surgió la crisis. Sin embargo, en ambos, el sistema político y cultural ha excluído y discriminado, en muchos aspectos, a la oposición. Entonces, parece ser que las emergencias humanitarias son el resultado de políticas deformadas, excluyentes y no democráticas. Las emergencias son creadas por élites oligárquicas y militarizadas y no pueden usualmente terminar antes que la autoridad central esté de acuerdo y, comience idealmente un movimiento hacia un sistema político más participativo.

Si se acepta esta conclusión, entonces la transición hacia un sistema político democrático debe ayudar a mitigar y, finalmente, a terminar la emergencia. En este aspecto, se puede tener una visión más detallada en el trabajo de Michael Bratton (1997: 72-77) que ha estudiado las transiciones políticas y sus efectos en Africa. El hace una distinción entre impedir, bloquear, agrietar y las transiciones democráticas. La parte correspondiente de los países con emergencias humanitarias varía entre estas vías de transición de la siguiente forma:

• transiciones impedidas (2/2, Liberia y Sudán),

• transiciones bloqueadas (6/12, Angola, Burundi, Etiopía, Rwanda, Sierra Leona y Somalia)4,

• transiciones agrietadas (0/12, aunque Kenya y Togo pueden hallarse en vías de una crisis humanitaria), y

• transiciones democráticas (1/16, Mozambique).

Mozambique es el único caso de emergencia humanitaria en que ha tenido lugar una transición democrática. Los otros 27 países en los que se ha efectuado dicha transición, aunque sea una agrietada, se han salvado de una crisis humanitaria profunda. Entonces, la falta de democracia y el fracaso de la transición hacia ella han engendrado y profundizado el sufrimiento humano. Esta conclusión se refuerza por el hecho que en 1989-94 solo Angola, Burundi, y Mozambique de los países en emergencia tuvieron elecciones vinculadas con el proceso de transición. Las partes involucradas fueron expulsadas sólo en Burundi y aún allí ellas no aceptaron la derrota; en 1996, los militares tomaron el poder en el país (Bratton 1997; 77-78). Entonces, la democracia parece ser que es una condición esencial para la prevención y terminación de las crisis humanitarias.

Las “elecciones de reconciliación” para terminar el estado de crisis pueden ser un paso importante hacia la estabilidad política. Además de las elecciones de Mozambique en 1994, parece que ellas produjeron más bien unos resultados positivos y duraderos en Nicaragua en 1990 y en El Salvador en 1994. Desde el punto de vista del proceso de paz, dichas elecciones parece que han mejorado la situación a largo plazo incluso en Haití en 1991 y en Angola en 1995, aunque en el primero los militares usurparon el poder temporalmente y en el último la oposición no aceptó su derrota electoral. En Liberia, el esfuerzo para organizar las elecciones falló repetidamente hasta 1997 cuando tuvieron lugar éxitosamente. Las elecciones en Cambodia en 1993 y en Sierra Leona en 1996 no parecen haber asegurado una estabilidad a largo plazo, pero el estado de guerra parece que va a regresar (para una visión general, ver López-Pintor 1997).



ESTRATEGIAS EXTERNAS

Las emergencias humanitarias están contenidas al inicio en crisis dentro del Estado (que no quiere decir, por supuesto, que no tengan vínculos externos). Al contrario, la mayoría de las emergencias tienen causas tanto regionales como globales y repercusiones. Por ejemplo, los desastres humanitarios en Asia Central, el Cáucaso, Sudeste de Europa, la región de los Grandes Lagos, Africa Occidental y América Central se pueden comprender adecuadamente sólo en su contexto regional. Tanto sus causas como consecuencias se van más allá de las fronteras (Väyrynen 1996: 30-44).

En el conjunto de datos que presentamos, en once casos los factores externos involucrados en las emergencias humanitarias han descansado en las fuerzas de paz, ampliamente definidas, mientras que en tres casos han sido confinadas a la mediación. En siete casos no ha tenido lugar ninguna intervención externa importante lo que no significa que no se hayan utilizado varios esfuerzos de mediación (por ej., en Afghanistán hay numerosos ejemplos de tales esfuerzos que tuvieron éxito en sacar a los rusos de allí). Sin embargo, los esfuerzos de mediación no han tenido ningún impacto importante en estos siete casos en el desarrollo actual de la crisis.

La mediación se puede utilizar en cualquier fase del conflicto. Louis Kriesberg (1995: 224-25) hace una distinción entre los esfuerzos de mediación que buscan desescalar la crisis, iniciar las negociaciones, conducirlas, o implementar el acuerdo resultante. Por otra parte, una operación de fuerzas de paz tradicional no comienza, por lo general, hasta después que las partes han acordado un cese al fuego o al menos han iniciado unas negociaciones serias para ello. Sin embargo, en los inicios de 1990 varias operaciones fueron lanzadas al conflicto sin el consentimiento de las partes y contenían por tanto, un elemento de imposición.

Todavía están teniendo lugar las tres crisis en las que la mediación internacional, escasa de fuerzas de paz, se ha intentado. Esto refuerza la impresión general de que los conflictos muy arraigados son difíciles de arreglar por la mediación; pero por otro lado el mismo acto de la mediación puede prevenir su escalada futura. Quitando los tres casos de mediación, se encuentra una correlación más bien fuerte entre la naturaleza de la intervención externa y el status del conflicto. Si el compromiso externo se ha basado en las fuerzas de paz de NN.UU., ocho de las once emergencias han terminado por ahora. En los tres casos en los que la violencia continúa o la situación es muy precaria (i.e., Georgia, Sierra Leona y Tajikistán) las fuerzas de paz no han sido conducidas por las NN.UU. sino por potencias regionales, especialmente Rusia y Nigeria.

Sin embargo, antes de concluir que ha sido suficiente que las NN.UU. se involucren para terminar las crisis, se tiene que notar que el caso exitoso es muy heterogéneo. Por ejemplo, en tres casos - i.e. Iraq, Rwanda y Somalia - las fuerzas militares fueron desplegadas también fuera del control de NN.UU., aunque el resultado de la intervención no era lo que querían los países que enviaron las tropas (Francia y los EE.UU.). Este es un acuerdo con la advertencia que en las fuerzas de paz la fuerza militar tiene una utilidad limitada a causa de la intransigencia de los grupos armados locales, el riesgo de una escalada, la volatilidad de la opinión pública y el deseo de minimizar las bajas (Augelli & Murphy 1995: 342-45). Por otra parte, el RPF en Rwanda y los líderes de clan en Somalia obtuvieron sus victorias sólo después que la fuerza de paz internacional, habiendo fallado en obtener sus objetivos, abandonó los países.

En Croacia y Liberia la fuerza de paz internacional primero puso un alto al conflicto a medida que los desplazamientos de tropas evitaban que el ejército croata y las fuerzas de Charles Taylor ganaran la victoria militar. Sin embargo, en 1995 el gobierno tudjmano expulsó a los serbios de Crajina y Slovenia occidental. Taylor, después de haber hecho un trato con el gobierno nigeriano, fue aceptado como un candidato nacional y llegó al poder en julio de 1997 después de una contundente victoria electoral. Así, ni en Croacia ni en Liberia las fuerzas de paz resolvieron la crisis subyacente, pero se terminó por una combinación de acciones políticas y militares nacionales. Esto es verdad, por supuesto, también en el caso Zairiano.

La situación está más mezclada en Angola, Mozambique y Bosnia. En Angola, las tres fases de las operaciones de UNAVEM ayudaron, hasta cierto punto, a regular la confrontación entre el MPLA y la UNITA. Por otra parte, el mandato y los recursos, especialmente en UNAVEM II fueron totalmente inadecuados para proteger a los civiles y detener la lucha (Krska 1997). En Bosnia, Kampuchea, y Mozambique, los esfuerzos internacionales ayudaron a terminar la lucha y estabilizar la situación política. En Bosnia, no es seguro, sin embargo, si el Acuerdo de Dayton se aplicará si las tropas internacionales (SFOR) se van y en Kampuchea ya la paz se rompió. Es algo sorprendente que la paz se haya mantenido mejor en Mozambique.

Se ha sugerido que una intervención internacional es un elemento esencial para llegar a un acuerdo negociado en una guerra civil; las garantías externas reducen el dilema de la seguridad e infunde confianza en el acuerdo de paz (Walter 1997). Por otra parte, en las recientes intervenciones internacionales el detener las crisis humanitarias sólo ha tenido una importancia limitada. Por otro lado, la falta de dicha intervención confiere pocos o ningún beneficio; en los siete casos en los que no ha existido ninguna intervención internacional importante, la lucha continúa viva y, en efecto, no se vislumbra su final. Sólo en Eritrea y Etiopía la guerra terminó sin una intervención externa importante en la victoria del movimiento independentista y de la oposición, respectivamente. Así, no es fácil ni la prevención, ni la dirección, ni la resolución de conflictos mortales mediante la acción internacional (Brown 1996: 26-29).

La acción internacional para terminar las crisis humanitarias puede no tener efecto alguno e incluso ser contraproducente. Cuando más, la intervención internacional parece ayudar si reestructura el conflicto interno en una forma que cualquier parte gana o hay un estancamiento militar que permite un pacto político. Existe alguna evidencia que muestra que las victorias militares producen una paz más estable que los acuerdos negociados, especialmente en las crisis basadas en la identidad. Por otra parte, tales crisis tienen un riesgo mayor de someter a la comunidad opositora a castigos en gran escala e incluso al genocidio (Licklider 1995:684-87).

Se ha estimado que en 1989-96 un tercio de los conflictos violentos terminaron en una victoria militar, un acuerdo de paz u otra salida tal como el alto al fuego. Se debe destacar que en un tercio de los conflictos terminados, y en Asia en la mitad de los casos, el resultado permanece temporal y abierto (Wallesteen & Sollenberg 1997: 342-43). Teniendo en consideración los tipos de crisis más intensos, i.e., las emergencias humanitarias, la naturaleza indeterminada del proceso final se vuelve más obvio todavía. Sólo en Croacia y en Mozambique el proceso de paz ha progresado, sin duda alguna, más allá del punto de no-retorno; en los 19 casos restantes la guerra o continúa o existe el riesgo del retorno a la violencia.

CONCLUSIONES

Las relaciones entre las tres variables clave que describen la intervención externa en las emergencias humanitarias, su status actual y la naturaleza de una posible solución para el análisis se muestran en la Tabla 3.

La Tabla 3 destaca las mismas claras estrategias por las que las emergencias humanitarias han o no han terminado. Sin una intervención de una tercera parte la lucha y el sufrimiento tendería a seguir, aunque la intervención externa como tal no brinda seguridad de que la crisis se haya terminado en forma permanente o viable. Sin embargo, permanece el hecho de que no hay un sólo caso en que se haya llegado a un estancamiento político y militar sin la mediación internacional y/o las fuerzas de paz.

En otras palabras, la intervención de una tercera parte no provoca una solución permanente, pero lleva la crisis a una zona gris en la que la paz y la violencia están mezcladas y el desenlace depende mucho del éxito de la construcción de la paz económica e institucional. Este éxito también es crítico en la terminación de la emergencia humanitaria que ha sido posible por la vulnerabilidad, económica, social y del medio ambiente, subyacente del país (Väyrynen 1996: 5-6).

Por otra parte, la lucha y el sufrimiento continúan en aquellas crisis en las que la tercera parte ha decidido permanecer fuera (sólo en Eritrea y Etiopía la guerra y la emergencia se han terminado sin intervenciones externas). La guerra civil termina en una victoria si la comunidad internacional le permite ganar a una de sus partes, puede ser el gobierno o la oposición. La conclusión parece ser que es necesaria la intervención de una tercera parte, pero no es una condición suficiente, para la terminación de las crisis humanitarias. Esto nos lleva al primer cuadrado: ¿Qué normativa y criterio logístico debe tener tal intervención para ser justa y efectiva al mismo tiempo?

Notas

1. Como indicador de la destructividad de la guerra utilicé el número de víctimas, del desplazamiento el número total de refugiados y de personas desplazadas internamente, del hambre, el índice de mortalidad por debajo de cinco por 1000 y de enfermedad, la proporción de bajo peso de niños menores de cinco años. No es necesario decir que los problemas de los datos en esta clase de encuesta son inmensos y, por lo tanto, las técnicas de investigación utilizadas deben ser sencillas (para más detalles, ver Väyrynen 1996).

2. Walter (1997: 346) brinda datos de acuerdo a los cuales sólo ocho de 41 guerras civiles entre 1944-89, i.e. 20%, terminaron con negociaciones exitosas. De las 33 guerras civiles restantes 1? terminó en la victoria del gobierno y 16 en la victoria rebelde.

3. Estos conceptos y la clasificación de países se obtienen de Bratton & van de Walle (1994: 471-73).

4. Además, Chad, Nigeria, y Zaire están, por normas empíricas, muy cerca de los casos de desastres humanitarios (y Zaire hasta podría clasificar ahora). Si es para tomarse en cuenta, dos tercios de los países africanos con transiciones bloqueadas han experimentado un desastre humanitario. Esto deja fuera sólo a Guinea, Tanzania y Uganda como países de transiciones bloqueadas que no han experimentado una crisis humanitaria; Tanzania también está entre ellos.

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